多国加强投资审查成中企对外矿业投资新挑战

我国海外投资现在面临全球各主要国家的监管机构日益严格的审查和监管，特别是在涉及资源等敏感领域；新冠疫情的爆发和蔓延更是强化了这一进程。

今年3月以来，美国、澳大利亚、加拿大、欧盟、印度等多个国家，先后密集发布或启动制定外资监管新政，通过扩大审查范围、降低审查资金门槛（更低投资额度被纳入审查范围）、限制投资领域等多种方式，收紧外资监管（表1）。

这些措施中，有些是明确针对中国的。虽然多数国家的此类政策措施并无明言针对某个特定国家的字眼，但是中国企业也能明显感受到随着门槛的陡然提高伴随而来的阵阵寒意。这个趋势直接抵触贸易与投资全球化潮流，成为人类社会经济与贸易逐渐共融的逆潮流趋势。这也无疑将加大我国境外矿业投资的难度，并增加中企出海的相关成本。矿业领域的投资并购，特别是涉及关键矿产，被审查和否决的风险加大，中资企业应高度关注，及时调整应对策略。

一、各主要资源国家加大外国投资审查的新动向

多国发布的外商投资监管新举措

美国

1.扩大外国投资委员会的管辖范围，有权对关键技术行业、关键基础设施行业或敏感个人信息等领域非控股的外商投资进行审查。

2.建议加强针对中资投入项目的审计，将不符合美国法律审计要求的在美国上市的中国企业全摘牌。

澳大利亚

1.外商投资审查金额门槛降至0澳元。

2.修改《外商投资法》，降低国家安全审查主动申报门槛、增加对未经审查的外商投资的“提审权”、增加对已获审批通过的外商投资项目的“最后审查权”等。

加拿大

1.特别审查与加拿大公共卫生相关或涉及向加拿大提供关键商品与服务的任何外国直接投资。

2.严格审查外国的国有企业投资，或与外国政府有密切关系的个人投资。

3.在加拿大2012~2018年间审查的21项外资收购案例中，14项是有中资参与的项目；项目因有中资参与而被严格审查的比例居然高达2/3。

欧盟

1.批准《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》，要求加强对受外国政府直接或间接控制的投资项目的审查。

2.发布《欧盟境内外商直接投资指南》，防止可能损害欧盟公共安全或公共秩序的外国资本流入。

3.发布《关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书》，加强对外国补贴监管。

印度

审查所有来自与印度接壤国家的投资

（一）美国扩大外国投资委员会管辖范围，加快构建本国关键矿产供应链

基于《外国投资风险审查现代化法案》的规定，美国财政部于2020年初扩大了外国投资委员会（CFIUS）的管辖范围，赋予其对外国投资中涉及关键技术行业、关键基础设施行业或敏感个人信息等领域的非控股交易进行审查的权力。同时美国财政部及证券交易委员会(SEC)向特朗普总统建议加强对中资企业在美国投资项目的审计，提出在2022年1月前，将在美国上市但不符合美国法律审计要求的中国企业全部摘牌。

2019年美国国务院提出“能源资源治理倡议”（Energy Resource Governance Initiative ，简称ERGI），希望通过该倡议减轻稀土等关键矿产对中国的依赖，保障自身供应链安全，目前已有刚果（金）、澳大利亚、加拿大等10个国家加入该倡议。2020年美国国务院希望进一步扩大现有的战略性矿产倡议，希望欧盟、日本等亚洲发达国家以及其他新兴经济体加入，以确保对电池、风能和太阳能产业至关重要的金属的供应链。这个拟议扩编中的团队成员，是明显把中国排除在外的。

2020年9月，美国特朗普政府以“中国威胁”为借口颁布一项行政令，宣布美国关键性矿产对外国对手的过度依赖是一项国家紧急状况，要求调查稀土等关键矿产对中国等国家依赖程度，通过简化加快新矿山审批程序和动用《国防生产法》等措施加快建立起国内关键性矿产供应链。

（二）澳大利亚降低审查金额门槛至零元，政府自由裁量权和审查权扩大

澳大利亚宣布采取临时措施，自2020年3月29日起将《1975年外国并购和收购法（联邦）》规定的审查金额门槛降至0澳元。2020年7月，澳大利亚政府公布了新修订的《外商投资法》，预计2021年1月1日开始实施。该法案极大调整了目前的国家安全审查制度，政府将基于国家安全的理由拥有广泛的自由裁量权和审查权，包括降低国家安全审查主动申报门槛、增加对未经审查的外商投资的“提审权”、增加对已获审批通过的外商投资的“最后审查权”等。

澳大利亚针对中国矿业投资特别是关键矿产投资的国家安全审查尤其日益严格。2020年澳大利亚以“违反发展关键矿产的国家利益”为由，否决了中国宝钢集团对澳大利亚北方矿业公司（Northern Minerals）稀土项目投资；否决了中国宜宾天宜锂业公司对澳大利亚锂矿勘探公司AVZ Minerals的投资。初次投资受阻后，宜宾天宜锂业选择放弃董事提名、削减股票认购额等方式绕开澳洲监管机构的审查，从而成功入股澳洲AVZ矿业公司，获得9%的股份。

（三）加拿大加强外资审查力度，对外国国企投资审查愈加严格

4月18日，加拿大宣布将特别审查与加拿大公共卫生相关或涉及向加拿大提供关键商品与服务的任何外国直接投资，将对外国的国有企业投资，或与外国政府有密切关系的个人投资进行严格审查。加拿大安全情报局2019年度报告中强调，外国收购会对国家安全造成风险。部分专家以及议员提出，要收紧能源和关键基础设施领域外国国有实体尤其是中国投资并购活动限制，甚至提出暂停中国所有国有投资进入加拿大，直到《加拿大投资法》修改完成。2018~2019财年《加拿大投资法》年度报告显示，2012~2018年间审查的21项外资收购案例中14项是中资交易。

加拿大对中资收购案保持警惕，着力保障自身关键矿产供应链。山东黄金公司对北极金矿收购案目前正处于加拿大内阁审查过程中，不少声音希望政府能够终止该收购，理由是该金矿位于北极圈，山东黄金公司为中国国企。加拿大有舆论认为这一收购案显示了中国要加强对北极圈控制的野心，会对加拿大国家安全造成威胁。2020年12月22日，受到加拿大国内要求遏制中国在加拿大和北极地区日益上升影响力的压力，加拿大政府以“国家安全”为由否决了山东黄金的对该北极金矿收购。

（四）欧盟限制外资对关键领域的并购，防止关键领域的技术外流，审慎对待外国资本流入

2019年3月欧盟批准了《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》，该条例于2019年4月10日生效，将从2020年10月11日起直接在所有成员国实施。条例列出了外商投资审查考量的各种因素，包括对特定行业的潜在影响，包括关键技术、能源、运输、供水、卫生和媒体等领域。该《条例》还要求加强对受外国政府直接或间接控制实体的投资的审查，并鼓励成员国审查“国家主导的对外投资项目”，以限制外资对关键领域的并购，防止关键领域的技术外流。

欧盟委员会于2020年3月25日发布了《欧盟境内外商直接投资指南》，呼吁成员国防止可能损害欧盟公共安全或公共秩序的外国资本流入。欧盟(EU)竞争事务专员玛格丽特•维斯塔格(Margrethe Vestager)表示，欧洲国家应通过购买企业股份来化解中国收购的威胁。欧盟委员会在2020年6月17日发布《关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书》中强调，要加强对外国补贴的监管，暗指中国国企。

英国以及法国、西班牙、意大利等欧盟各成员国采取立法建立国家安全审查制度扩大管控范围、降低股权审批门槛、暂停外商投资自由化制度等多种措施，加强了外商投资审查范围和力度，以保护疫情期间估值下降的本国企业。

（五）印度限制来自邻国的投资者

印度加大对来自邻国投资的审查力度。2020年4月，印度工业和内部贸易促进部修改了外国投资政策，要求“任何来自与印度接壤国家的投资者”都要接受投资审查，以加强印度国防和国家安全.作为一直对中国有敌意和防范意识的南亚地区性大国，印度此举针对中国的意味明显。

二、对策建议

后疫情时代，中国对外投资环境形势严峻。中国在海外的关键矿产投资与并购将面临日益严格的外国以国家安全为由的审查。中资企业应高度关注，做好风险评估，积极争取自身利益。

一是提前预判，灵活调整策略。注重整合各方资源，联合国际大型公司特别是东道国公司或国际财团等，共同构建国际利益共同体，由国际财团或跨国公司尤其是东道国公司主导渐入，避开审查锋芒。

二是扩展中国吸引投资的政策，构建吸引外商投资中国的政策、金融等组合工具，做好国际政策引导与对等措施，平衡针对中国的潜在力量。

三是针对发展中资源国家通过多样化投资优惠措施、定向援助等手段鼓励关键矿产国际合作与勘查开发。

四是加强外国投资环境评级研究，发布中国版全球投资指南，有效引导中资企业的投资行为。

（于瑞、张伟波、陈秀法、张新元编写）